Politischer Spielraum

Kann der Bund es wirklich besser?

Ein Antrag der Grünen im Bundestag hat das Thema „Bundessteuerverwaltung“ mal wieder auf die Tagesordnung gebracht. Worum geht es? Und welche Aussichten auf Erfolg bestehen wenn sich sogar die Grünen nicht einig sind?

Der Großteil der Steuern wird in Deutschland von den Bundesländern eingetrieben. So steht es im Grundgesetz. Zur Zeit wird mal wieder darüber diskutiert, ob diese Zuständigkeit nicht besser beim Bund aufgehoben wäre. Damit verbinden manche die Hoffnung, den Vollzug von Steuern in Zukunft gerechter und effizienter zu organisieren. Der Vorschlag ist nicht neu. Schon 2006 hatte sich der Bundesrechnungshof für einen solchen Schritt ausgesprochen. Vor allem Unternehmensteuerprüfungen würden viel zu selten stattfinden: Im Schnitt (damals) nur alle 50 Jahre.

Ein Antrag der Grünen im Bundestag („Für eine Bundessteuerverwaltung – Gleiche Grundsätze von Flensburg bis zum Bodensee“; hier der Link zur Debatte im Bundestag) vor vier Wochen hat das Thema nun wieder auf die Tagesordnung gebracht. Darin fordern sie die „Übertragung der Kompetenz der Steuerverwaltung auf den Bund und “in einem ersten Schritt mindestens […] „die Zuständigkeit für die Steuerprüfung großer Unternehmen bzw. Konzerne sowie Einkommensmillionäre vollständig auf den Bund zu verlagern und auf Bundesebene dafür eine leistungsfähige Verwaltung aufzubauen.“

steuerwaage

In der Begründung bezieht sich der Antrag auf zwei spezifische Herausforderungen: (1) Die problematische Anreizstruktur des Steuervollzugs durch die Länder und (2) die Steuervermeidung großer Konzerne. Diese müssen getrennt betrachtet werden.

Problem 1: Perverse Anreizstruktur

Derzeit haben die Steuerverwaltungen, in den Ländern, nicht genug Anreize, ihren Aufgaben nachzukommen, weil ein großer Teil des Geldes das sie eintreiben an Bund und Kommunen abfließt. Die Bundesländer tragen jeweils die kompletten Kosten für die Verwaltung, also Prüfung und Vollzug, der Gemeinsschaftssteuern (z.B. Einkommensteuer, Umsatzsteuer und Kapitalertragsteuer). Sie dürfen das so generierte Steueraufkommen aber nicht komplett behalten. Im Gegenteil: Einen großen Teil müssen sie an den Bund und die Kommunen abgeben: erst im Zuge der Aufteilung der Gemeinschaftssteuern (von der Einkommenssteuer zum Beispiel geben die Länder 42,5% an den Bund und 15% an die Kommunen ab) und dann im Zuge des Länderfinanzausgleichs. Die daraus resultierende „marginale Verlustrate“ – also der Anteil an zusätzlichen Steuereinnahmen der abgegeben werden muss – war im Jahr 2004 in Bayern zum Beispiel 77% und im Saarland sogar 92% (zu den Daten).

Dieser finanzielle Ausgleichmechanismus zwischen Bund und Ländern führt jedoch zu einer „perversen Anreizstruktur“. Da die Länder die Kosten für bessere Steuerverwaltung komplett selbst tragen, aber nur einen kleinen Teil des „Gewinns“ behalten dürfen, besteht geringer Anreiz mehr Geld in die Länderfinanzverwaltungen zu investieren. Das Resultat ist Personalmangel. Dem Staat (und zwar Bund, Ländern und Kommunen) entgehen somit Steuereinnahmen, welche vor allem Länder und Kommunen sehr dringend brauchen. Eine ökonomische Studie schätzt, dass eine Reduzierung der oben beschriebenen marginalen Verlustrate um 5 Prozentpunkte zusätzliche Steuereinnahmen von 800 Millionen Euro bringen würde. Außerdem wird so auch die Anwendung des Steuerrechts uneinheitlicher und damit ungerechter.

Eine Übertragung der Steuerverwaltung von den Ländern auf den Bund, wie von den Grünen nun gefordert, würde dieses Problem aber nicht komplett lösen. Denn auch der Bund hat eine hohe marginale Verlustrate, z.B. 57,5% bei der Einkommensteuer. Der Bund würde also vielleicht mehr, aber immer noch nicht genug in die Steuerverwaltung zu investieren. Außerdem könnten die Verlustraten der Länder auch anders reduziert werden, z.B. durch eine Reform des Länderfinanzausgleichs. Das bedeutet, dass die Schaffung einer Bundessteuerverwaltung für das Problem der Anreizstruktur weder eine optimale noch die einzige Lösung ist.

Problem 2: Steuervermeidung großer Konzerne

Davon zu trennen ist die Frage wie der Staat der Steuervermeidung großer Konzerne sowie besonders reicher Bürger entgegenwirken kann. Dies ist vermutlich die größte Herausforderung für den Steuervollzug im 21. Jahrhundert. Hätte eine Bundessteuerverwaltung erhebliche Vorteile bei der Überprüfung großer, international agierender Konzerne oder von Einkommensmillionären? Ja, wenn diese deutlich mehr und wohl auch qualifizierteres Personal hätte. Letzteres ist nicht sicher, da der Bund seine Beamten in vielen Besoldungsgruppen schlechter bezahlt als es z.B. Bayern und Baden-Württemberg tun. Vieles hängt also von der Frage ab, ob der Bund tatsächlich deutlich mehr Personal einstellen würde. Und dafür bräuchte es vielleicht gar keine Schaffung einer Bundessteuerverwaltung. Schon heute darf das 2006 gegründete Bundeszentralamt für Steuern an der Steuerprüfung mitwirken. Die Abteilung Bundesbetriebsprüfung wirkt bei der Prüfung „der größten Konzerne und Großunternehmen im gesamten Bundesgebiet“ mit. Das Problem: Insgesamt beschäftigt das Bundeszentralamt für Steuern weniger als 500 Betriebsprüfer. Daher kann sich die Bundesbetriebsprüfung, laut Bundesrechnungshof, nur an „ca. 1% aller Groß- und Konzernbetriebsprüfungsfälle“ beteiligen. Das Problem der Steuervermeidung großer Konzerne ist also vor allem ein Problem eklatanten Personalmangels. Es ist nicht klar, dass eine Bundessteuerverwaltung die Stellenausstattung bekommen würde, die dem Bundeszentralamt für Steuern heute schon verwehrt bleibt. Ich lasse mich hier aber gerne belehren.

Falls manche/r nun Lust bekommen haben sollte: Hier ein Artikel über den Beruf Steuerfahnder/in.

Die Uneinigkeit der Grünen

Interessant ist in diesem Zusammenhang auch, dass sich die Grünen selbst nicht ganz einig sind, ob die Übertragung der Steuerverwaltung auf den Bund wirklich eine so gute Idee ist. Der Antrag für eine Bundessteuerverwaltung wurde von den Grünen in den Bundestag eingebracht. Die grün-rote baden-württembergische Landesregierung, auf der anderen Seite, hat sich aber erst im September 2014, im Süd-Tandem mit Bayern, gegen einer Bundesteuerverwaltung und stattdessen für eine Ausweitung der Steuerautonomie der Bundesländer und somit für mehr Steuerwettbewerb ausgesprochen. Man kann dies nun als natürlichen Konflikt von Bund- und Länderinteressen werten. Oder aber als die Unfähigkeit der Grünen beim wichtigen Thema Steuerpolitik und Steuergerechtigkeit innerparteilich einen einheitlichen Vorschlag zu entwickeln, für dessen Umsetzung sie im Bund und in den Ländern dann Doppelpass spielen könnten. Denn eins ist sicher: Ohne die Unterstützung der Länder hat der Vorstoß der grünen Bundestagsfraktion keinerlei Aussicht auf Erfolg.

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